【治理与反思】公共部门的公司化:地方政府公司增长的原因

类别：政府治理

导言

“公共部门公司化”指地方政府为了提供公共服务而创办的公司，这种公共部门创业的现象在世界各地广受欢迎。为了建立公共部门创业的知识体系，最近Rhys Andrews，Laurence Ferry，Chris Skelcher，Piotr Wegorowski四位英国学者合作，研究了使地方政府为提供公共服务而创办公司的影响因素。研究发现，与大规模政府相同，赠款和债务依赖程度较高的政府更多地参与公司的创建和运营。进一步分析表明，管理能力越高或越低与更多地参与营利性公司相关，而地方政府参与公司在贫困地区更为普遍。同时，在经济产出高的地区，政府对公司的所有权更为普遍。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Andrews, R. , Ferry, L. , Skelcher，　C. & Wegorowski, P. (2020). Corporatization in the Public Sector: Explaining the Growth of Local Government Companies. Public Administration Review, 80(3): 482-493. DOI:10.1111/puar.13052）.

研究问题

各国政府越来越多地利用公有公司来提供公共服务(McKinlay2013; Thynne 2013)。“公司化”（政府创办的公司）的发展对地方公共服务的治理、绩效和效率具有重大而深远的影响。因此，也表明系统性或公司性的公共创业可以出现在大规模的且复杂的官僚组织中(Bernier and Hafsi 2007; Kearney, Hisrich, and Roche2007)。对身处服务提供和公民需求的地方政府，公司化是一种公共创业形式，会确保组织的“生存、可持续性和增长”(Luke and Verreynne 2006, 5)。公司化涉及将一项职能从政府官僚机构内部转移到一个完全或部分拥有的公司实体（Thynne 2003）。公司化的研究相对于其他提供服务的方式（外包、合作生产、公私合作）较少。尽管有些地方政府内部公司化时间较长(e.g., Skelcher 2017)，但很少有研究用财政、社会经济、管理以及政治因素去解释地方政府为什么创办了自己的公司或创办公司的类型。

当面临财政挑战和复杂的社会经济环境时，地方政府可能会倾向于公司化，因为它们可以保留对自己创建的公司的控制权(Tavares and Camões 2007)。公司创建也可能代表了内部提供和私有化之间政治上可接受的“中间地带”(Leavitt and Morris 2004)。从能力角度看，行政强度低、管理经验少的地方政府可以将服务公司化，扩大其能力以满足公民需求（McKinlay 2003）。行政强度和管理经验都很高的政府创建公司更为普遍，因为它们拥有很多的协调复杂服务提供安排所需的行政资源(Grossi and Reichard 2008)。这些能力论据尤其可能适用于参与营利性公司和地方政府控股的公司。

理论与假设

政府企业家理论通常分为两种类型：个人创业，是由英雄领袖试图变革公共服务；系统（或公司）创业，在一个组织内开展，目的是实现战略目标(Bernier and Hafsi 2007; Hayter, Link, and Scott 2018;Kearney, Hisrich, and Roche 2007)。Bernier和Hafsi（2007）认为，政府企业家自一个组织创办起就遵循一个循环，即个体创业者可以利用资源进行服务试验，直到达到稳定、专业化和常规化的程度。此后，为使组织能够克服战略持久性和适应环境威胁，系统的创业活动就变的非常有必要。因此，地方政府创建公司被看作为振兴长期存在的官僚机构而采取的创业行为。

公司化可以为公共组织提供许多好处。首先，可以使公共组织从事商业贸易活动，从而产生新的收入（Stumm 1996）。其次，可以在就业和奖励制度方面提供灵活性（Thynne 2003）。最后，当公司注册为慈善机构或信托机构时，它可以带来税收优势和获得慈善收入的渠道(Babbidge, Ewles, and Smith 2006)。同时，公司化也会产生不必要的成本。公司的创建可以通过隐藏政府活动的真实规模来助长“财政幻觉”（Arapis 2013；Tyer 1989）。这也可能使资金在不同预算之间流动变得更加困难(Rubin 1988)，或因非税收入流不可预测而产生的财政不稳定(Carroll 2009)。公司创造利益最大化的程度取决于所选择的法律结构(Seidman1954)。在英国，公司可以注册为私人股份有限公司或担保有限公司、合资公共有限公司、社区利益公司或有限责任合伙企业。政府对公司的控制程度很重要；多数股权占有者是有效协调和监督的关键(Voorn, van Genugten, and van Thiel 2017) 。英国各地方政府正在探索服务提供模式，如共享服务和合作外包（Sandford 2016），而公司化是应对财政压力较好的方法，政府对服务提供具有较大控制权，降低了交易成本(Tavares and Camões 2007)。随着英国服务需求水平的不断提高（NAO2018），能够产生用于服务需求的再投资资金、减少对中央政府拨款的依赖以及用于偿还贷款的营利公司似乎比非营利公司更有吸引力（Localis 2015）。

因此，本文假设：

l  假设1：财政压力与公司化（尤其是营利公司）呈正相关

l 假设2：社会经济复杂性与公司化（尤其是非营利公司）呈正相关

l  假设3：右翼政党管理与公司化（尤其是营利性公司）呈正相关

l  管理能力与公司化（对营利公司作用更强）呈U型关系

研究数据与方法

本文研究对象为150个在英国各地提供最大和最重要的地方公共服务的地方政府。研究的数据集来自这些政府2010-11至2016-17财政年度。这些政府是由执政党的高级成员组成的具有威斯敏斯特式内阁政治管理体制的民选机构。英国地方政府约占英国公共部门预算的四分之一，具有较强的制度选择能力。地方选举产生的政治家根据由首席执行官领导的地方政府专业管理人员的建议执行国家政策框架。具有重大财务影响的战略决策，如与公司创建相关的决策，涉及首席财务官，首席财务官有法律义务确保地方政府平衡预算。在公共服务职责方面，单层（伦敦市辖区、大都会区和单一当局）和上层（县议会）地方政府负责并可能资助或提供教育（如小学和中学教育）、社会护理（如老年人服务）等领域的服务，环境服务（如废物管理）、公路、经济发展、休闲和文化服务（如体育中心、图书馆）。除县议会外，还负责住房方面的工作（如住房保障和租金补贴）。

因变量

因变量：公司化，是地方政府在其2010-11至2016-17年度账户中注册的所有公司的年度统计。然后根据政府参与的公司，选择了两类主要公司：股份有限公司（如房地产开发和信息技术服务）和担保有限公司（如博物馆或图书馆）。随后，对公司化的三个指标进行重新计算，只计算政府持有50%或以上股份的公司，以获取公司所有权水平。

自变量

为了检验研究假设，本文共有16个自变量（财政、社会经济、政治和管理）。

财政变量：财政压力（用拨款的减少来衡量，因为英国地方政府的财政支出主要由中央政府拨款。因此，拨款收入的下降可以被视为刺激系统性创业的财政挑战的一个明确迹象。）；拨款依赖程度（中央政府拨款占地方政府财政支出的百分比）；长期债务和偿债支出占财政支出的百分比。

社会经济复杂性：人口规模（用国家统计局公布的2001年和2011年人口普查数据来衡量）；人口密度（反映了地方政府服务人口的地理集中度）；社会经济剥夺（一个地方政府服务的每个地区的多重剥夺分数指数）；年龄和种族多样性；利用国家统计局公布的每个地方政府人均增加值（GVA）的估计值，来衡量商业利益集团在更具经济生产力的地区内竞争的潜在影响。

政治因素：右翼政党的统治（是为1，否则为0）；左翼政党的统治（是为1，否则为0）。

管理能力：行政强度【每个政府在中央服务（如财政、内部审计）和管理和支助服务（如人力资源、信息技术）上的支出百分比。】；CEO和CFO的任期（以年为单位）。

研究方法

本研究使用零膨胀负二项（ZINB）回归模型来解释数据集中的过度分散和零的过量（Cameron and Trivedi 1998）。ZINB模型扩展了单方程负二项（NB）模型，引入了一个在数据生成过程中包含零的两阶段过程。本研究中，模型的第一个阶段包括一个logit回归，预测一个地方政府在研究期间是否会有任何公司。在对ZINB模型的logit部分进行估计之后，第二阶段即NB方程估计公司化的决定因素，前提是当地政府愿意按照模型logit部分的预测将服务公司化(see Cameron and Trivedi 1998)。

研究结果

logit模型的结果表明，首先，正如预期的那样，财政因素影响公司零参与和公司所有权的可能性。在所有的模型中，拨款依赖系数和偿债系数都是负的，在统计上都是显著的。因此，经历这些财政挑战的地方政府（平均而言）更有可能成立公司。然而，在一些模型中，拨款削减变量的系数是正的，在统计上是显著的，这表明拨款分配减少的地方政府更有可能没有参与公司。这一发现，尽管与预期相反，但证实了之前关于美国经历财政压力的城市不愿建立公共企业的研究(Rubin 1988)。左翼政治控制不会增加公司创建，证实了左翼地方政府部门外包偏好的研究(e.g., Alonso, Andrews, and Hodgkinson 2016)。

NB模型预测了地方政府拥有权益或控制权的公司数量。首先，将变量纳入地方政府服务责任的控制似乎是合理的，在所有模型中，该变量的系数均为负，并且在一些模型中达到了统计显著性。NB模型表明，债务是公司化和公司所有权的一个具有统计学意义的预测因素。然而，这些发现并不适用于非营利性公司的参与和所有权，证实了本文假设1，即财政压力更有可能增加对营利性公司的参与。关于第2个假设，即社会经济复杂性和公司化之间的相关性在一些变量上得到了证实。人口规模在六个模型中都呈正相关，其实质性作用非常强，其中对股份有限公司的影响比担保公司更大。这一发现表明，经济活跃地区的政府更热衷于公司所有权，这与经济贫困地区的政府不愿意拥有公司形成鲜明对比。关于第3个假设，右翼政党统治与公司化之间无关；在ZINB模型或离散变化估计中，保守党统治并不显著。第4个假设中行政强度与公司化之间存在U型关系。研究结果表明，在行政强度很低或很高的政府中，一般的公司化，特别是对营利性公司的参与更为普遍。而且这些实质性的影响只在股份有限公司的设立中观察的到。CEO或CFO任期与公司参与或所有权之间无关。总的来说，公司化可能是由行政能力方面的差距或优势而不是管理经验所驱动的。

讨论

研究结果显示，财政和社会经济因素可能比管理或政治因素更为重要。尤其是，债务依赖、拨款依赖和大量的客户群体都是关键影响因素，社会经济劣势、经济产出和年龄差异也与特定的公司创建和运营形式有关。同时，在某些情况下，行政强度和地方政府的政治控制也很重要。

研究意义与贡献：首先，本文研究结果支持了关于系统性政府企业家(Bernier and Hafsi 2007)和后新公共管理（NPM）组织性质的争论，并再次肯定先前欧洲公司化研究中提出的交易成本观点。其次，分析的国际大型英国地方政府中，有许多可行的替代服务提供模式，包括蓬勃发展的商业外包行业，地方决策者似乎越来越青睐公司化服务。这一发展表明，地方政府的系统性创业精神是由其长期的经验形成的。这一发现对于正在兴起的欧洲其他地方政府体系的研究具有现实意义。再次，本研究和其他欧洲国家的研究表明，地方政府通常更喜欢创建营利性公司，而不是非营利公司，这样看来，NPM和管理主义的消亡可能被夸大了。最后，管理能力应更充分地纳入公司化研究。行政能力已被证明会影响美国学习领域的外包，但很少被评估与创建政府所有公司有关。研究发现，非常低和非常高的行政强度是一个有价值的问题。个人管理能力的其他指标，如多年的商业经验或高薪，可能会很突出，正如对公私合伙组织中的政府企业家精神的研究所表明的那样。

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

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